Oppgradering av eldre bygninger

I 1990 kom Forskrift Om Brannforebyggende Tiltak og Brannsyn (FOBTOB). Denne inneholdt blant annet krav til eksisterende bygningsmasse som gikk på hvilket sikkerhetsnivå denne skulle ha som minimum for å være «akseptabel». Målsetningen etter FOBTOB var å sikre at de som bruker bygningen mv. er sikret forsvarlige varslings-/branntekniske forhold.

FOBTOB §1-1: Eksisterende bygninger for øvrig skal oppgraderes til sikkerhetsnivået for nye bygninger så langt dette kan gjennomføres innenfor en praktisk og økonomisk forsvarlig ramme. Oppgraderingen kan skje ved bygningstekniske tiltak, ved andre risikoreduserende tiltak, eller ved kombinasjon av slike.
 

Oppgraderingskravet etter FOBTOB var rettet mot oppgradering av eldre bygninger, bygninger oppført etter forskriftsverk eldre enn Byggeforskrift av 1985. Eldre byggverk skulle da rustes opp til en akseptabel sikkerhetsteknisk standard som skulle ligge opp mot sikkerhetsnivået i nye bygninger. Nye bygninger på denne tiden (fra ca. 1990 og fremover) var oppført etter Byggeforskrift av 1987.  
I 2002 kom ny Brann- og Eksplosjonsvernlov med ny forskrift (Forskrift Om Brannforebyggende Tiltak og Tilsyn). I 2003 kom veiledningen til Forskrift Om Brannforebyggende Tiltak og Tilsyn (FOBTOT). Denne er en justert versjon av FOBTOB, men inneholder det samme oppgraderingskravet som FOBTOB. Som vi kan se er formuleringen nesten identisk i de to forskriftene.
 

FOBTOT §2-1: Sikkerhetsnivået i eldre bygninger skal oppgraderes til samme nivå som for nyere bygninger så langt dette kan gjennomføres innenfor en praktisk og økonomisk forsvarlig ramme. Oppgraderingen kan skje ved bygningstekniske tiltak, andre risikoreduserende tiltak eller ved kombinasjon av slike.

Så etter 22 år med forskriftskrav til oppgradering av sikkerhetsnivået, så skulle man tro at alle bygninger nå var sikret slik at alle «brannfellene» var borte. Det er imidlertid ikke tilfellet. Hvis vi ser rundt oss i de fleste kommuner i Norge, så vil vi se at det fortsatt er MYE å gå på. Og det må være lov til å spørre – hvorfor er det slik? En forskrift er man lovpålagt å følge – man kan ikke velge om man skal følge en forskrift – den skal følges! Så hvorfor er forholdene fortsatt slik som de er nå, 22 år etter at det lovpålagte kravet kom?
Svaret på dette er flerdelt og vil nok variere noe fra kommune til kommune. Jeg har tatt opp noen av de områdene vi oppfatter som hovedproblemene under i det påfølgende.

Branntilsyn
I Norge har vi ordningen hvor brannvesenet skal gjennomføre branntilsyn på alle bygninger som er definert etter §13 i gjeldende Brann- og Eksplosjonsvernlov (§22 etter FOBTOB) – det som ofte kalles «Særskilte brannobjekter». At det skal gjennomføres tilsyn er en lovpålagt ordning – det er ikke noe man kan velge å la være å gjøre, det skal gjennomføres. 
 

Brann- og Eksplosjonsvernloven §13, 2. ledd: Kommunen skal sørge for at det føres tilsyn i byggverk m.m. som nevnt i første ledd for å påse at disse er tilstrekkelig sikret mot brann. Tilsynet skal omfatte alle forhold av betydning for brannsikkerheten, herunder bygningsmessige, tekniske, utstyrsmessige og organisatoriske brannsikringstiltak og forhold av betydning for gjennomføring av brannbekjempelse og øvrig redningsinnsats.

Denne plikten til å gjennomføre tilsyn omfatter «byggverk, opplag, områder, tunneler, virksomheter m.m. hvor brann kan medføre tap av mange liv eller store skader på helse, miljø eller materielle verdier». Dette er omfattende og er videre utdypet i FOBTOT hvor bygningene deles inn i a, b og c objekter – hvor a er de som er mest kritiske for liv og helse, b er de bygningene hvor en brann kan medføre store konsekvenser for samfunnet – og c som omfatter viktige kulturhistoriske bygninger – altså vernet og fredet bygningsmasse.
Dersom man lokalt skulle ønske å føre tilsyn på andre bygg/anlegg, så åpner loven for dette ved at kommunestyret kan innføre lokal forskrift som gir hjemmel til å føre tilsyn der man lokalt mener at det er nødvendig. Dette er for eksempel gjort i både Tromsø og Oslo hvor brannvesenet fører tilsyn med de gamle «1890-gårdene» og andre bygg som man lokalt ønsker å føre tilsyn på.
 

Brann- og Eksplosjonsvernloven §13, 4. ledd: Kommunestyret selv kan gjennom lokal forskrift eller enkeltvedtak bestemme at det skal føres tilsyn med andre byggverk m.m. enn de som er omfattet av første ledd.
 

Se eksempel på lokal forskrift fra Tromsø: http://www.tromso.kommune.no/tilsyn-i-andre-byggverk.4790488-158614.html 

Se eksempel på lokal forskrift fra Oslo: 
http://www.lovdata.no/for/lf/ov/xv-20081112-1548.html
 

Så langt kan man konkludere med at Brannloven setter krav til at branntilsyn skal gjennomføres – og dette skal minimum gjennomføres på enkelte bygg som er definert ved sin funksjon og samfunnsmessige kritikalitet, og dersom man lokalt mener at det er noen andre bygg/anlegg som det også bør føres tilsyn på – så åpner loven for at man kan fatte enkeltvedtak – eller lage en lokal forskrift som hjemler dette. Lovverket er med andre ord lagt til rette for at et tilsyn skal kunne gjennomføres hensiktsmessig sett både fra sentralt hold og med en lokal tilpasning hvis det er nødvendig.
Så hvorfor er det så mange lokale tilsynsavdelinger som ikke klarer å gjennomføre de lovpålagte minimumstilsynene i praksis?
Erfaringsmessig er branntilsyn gjennomført med svært variabel kvalitet – og veldig ofte er denne dårlig. Det lov/forskrift ikke stiller noe krav til er nemlig kvaliteten på tilsynene (utover at de «skal omfatte alle forhold av betydning for brannsikkerheten, herunder bygningsmessige, tekniske, utstyrsmessige og organisatoriske brannsikringstiltak og forhold av betydning for gjennomføring av brannbekjempelse og øvrig redningsinnsats») – kravene til kompetanse på tilsynspersonell er heller ikke spesielt godt tydeliggjort. Og skal vi være ærlige, så er forståelsen av regelverket og intensjonen bak det ganske dårlig i mange lokale tilsynsavdelinger
 

Brann- og Eksplosjonsvernloven §13: Kommunen skal overfor sentral tilsynsmyndighet kunne dokumentere hvordan tilsyn med byggverk m.m. som nevnt i første ledd, som kommunen eier eller bruker, er gjennomført, og hvordan eventuelle pålegg er fulgt opp.
 

Hvorfor er forståelsen av regelverket så dårlig? Kan det være noe galt med opplæringen?
Det er sentrale myndigheter (DSB) som har utført tilsyn på de lokale tilsynsenhetene (brannvesenet). Vi har god kontakt med mange brannvesen – og slik vi har forstått det fra de lokale brannvesen som har vært gjennom slike tilsyn gjennomført av de sentrale myndighetene, er det slik at disse også er preget av høyest variabel kvalitet og med ett fokus på antall tilsyn – fremfor kvaliteten på de tilsynene som er gjennomført, bruk- og oppfølging av pålegg og om tilsynene har reell effekt. Dette innebærer at man fra sentrale myndigheters side kun har fokusert på at det lokale tilsynet har vært på bygget og gjort noe man kan kalle ett tilsyn. Det er lite fokus på kvaliteten på tilsynet, hva man faktisk sjekker – og ikke minst på oppfølgingen av de avvikene som avdekkes – og om forholdene blir bedre. Det finnes fremdeles mange bygninger som er oppført før 1990, og som er særskilte brannobjekter, som ikke har en dokumentasjon slik det er påkrevet etter FOBTOT §3-1 – og kapittel 3 forøvrig.

Branndokumentasjon har vært lovpålagt å ha siden 1990 – og det er til og med lovpålagt tilsyn fra egen myndighet på disse byggene. Den sterkt «varierende» og, skal vi være helt ærlig, manglende formelle kompetansen som er på mange av de forskjellige tilsynsenhetene blir heller ikke avdekket av de sentrale tilsynene. Dette gjør ikke bare at de lokale tilsynene i stor grad ikke fungerer – men gjør også at man på kommunalt nivå ikke ser behov for eksempelvis å inngå interkommunale samarbeid med andre enheter med bedre kompetanse. Dette siden man ikke får tydelig kritikk/tilbakemelding eller pålegg om å heve kompetansen fra tilsynene utført av sentrale myndigheter. 
Nå skal Fylkesmannen overta ansvaret for å føre tilsyn med de kommunale tilsynsenhetene. Dette er en gylden anledning til «å stramme opp» disse tilsynene slik at de kan bli (mer) effektive og målrettede – og gi samfunnet resultater i form av effektive lokale tilsyn som virker i praksis – hvilket gir sikrere bygg.

Noe må være fryktelig galt når det lokale tilsynet mange steder etter 22 år ikke skjønner oppgaven – og det sentrale tilsynet ikke forstår at det lokale tilsynet ikke forstår. Hvor vanskelig er dette egentlig? Hvordan kommuniserer partene med hverandre? Hvor åpen er man for kritiske røster?
Det finnes et betydelig antall høy-risiko bygårder (for eksempel de såkalte 1890-gårdene) og andre risikoutsatte byggverk som det ikke gjennomføres tilsyn på siden de lokale tilsynene tilsynelatende ikke er klar over at de faktisk kan gjøre dette innenfor regelverket (§13, 4. ledd) – med ett enkeltvedtak eller en lokal forskrift. I Oslo gjør de det, i Tromsø gjør de det – og de er underlagt akkurat de samme lovene og forskriftene som alle andre kommuner i Norge.

Det regelverket vi har i dag er ganske optimalt tilrettelagt for at det lokale tilsynet skal kunne ivareta et visst minimum som er gitt av sentrale myndigheter (§13, 1. ledd) – og de lokale myndighetene har gode muligheter til enkelt å kunne inkludere de bygningene man lokalt ser at er viktige (§13, 4. ledd). Dette gjør at det å få hjemmel til å føre fysisk tilsyn i de bygningene man mener er viktige er helt uproblematisk, hvis man evner å bruke lovverket slik de sentrale myndighetene har lagt opp til at man skal.

Så, hva er problemet? Departementet har gjort jobben sin for 22 år siden – nå må de lokale myndighetene snart gjøre sin del av jobben! – og DSB/Fylkesmannen må begynne å gjennomføre sine tilsyn også med kvalitetsmål! Jeg tror alle er enige om at tilsyn uten kvalitetsmål er helt tullete – ingen ønsker å levere dårlig kvalitet, og fortjener å få klar tilbakemelding hvis det er det de faktisk gjør!

Hjemmel for pålegg om oppgradering etter § 2-1
Vi har ved flere anledninger hørt fra lokale myndigheter at man ikke har hjemmel i lovverket til å kreve oppgradering av boligbygg slik § 2-1 i Forebyggendeforskriften (FOBTOT og tidligere FOBTOB) sier. Denne oppfatningen skyldes tilsynelatende tolkningen av ett brev som ble sendt av DSB 13. mars 2006 (se Figur 1 under «Utdrag av 2. avsnitt i brev fra DSB til Bergen Brannvesen datert 13.3.2006.»). Det vises i dette brevet til at kravet til oppgradering etter §2-1 er knyttet til kravet til å utarbeide en risikoanalyse med tilhørende planer og tiltak jmf. Internkontrollforskriftens § 5. Dette kravet i Internkontrollforskriften er stillet til alle «virksomheter». Brannvesenets fortolkning av dette har da vært at dette ikke gjelder der hvor folk bor, brannvesenet har da på egenhånd definert at bygg hvor folk bor ikke er «virksomhet». Vi har hatt en dialog med juristene i DSB om dette og har fått noen gode avklaringer på fortolkningen av brevet fra DSB:

Beboelse vil faktisk så godt som alltid være å regne som virksomhet. Dette på grunn av at det ved beboelse alltid vil bedrives en av følgende «virksomheter» i bygningen:
1.    Utleie er virksomhet
2.    Med en selveierleilighet eier du en andel av et bolighus med flere separate leiligheter, og en andel av tomten huset står på. Du har full bruksrett til leiligheten, blant annet til utleie og oppussing. Man blir medeier i et sameie og må betale fellesutgifter som kommunale utgifter, vaktmestertjenester, strøm, oppvarming og vedlikehold på fellesareal. Leilighetene i sameiet har felles gårds og bruksnummer, men hver leilighet får et eget seksjonsnummer. Lov om eierseksjoner regulerer det juridiske. Sameie er virksomhet.
3.    Borettslagsleilighet – her eies leilighetene av et borettslag. Du kjøper en andel av borettslaget som gir deg leierett. Du betaler husleie til borettslaget. Den skal ved siden av fellesutgifter, også dekke eventuelle utgifter til fellesgjeld. Borettslag er virksomhet.
4.    En aksjeleilighet er en leilighet hvor bygården eies av et aksjeselskap. Vanligvis foreligger det rett og plikt for aksjonærene å inngå leiekontrakt for leilighetene i bygget. Kjøper man en aksjeleilighet kjøper man med andre ord en eller flere aksjer i et aksjeselskap som eier eiendommen, med de rettigheter og forpliktelser selskapet har, og får rett til å leie en bestemt leilighet. Aksjeselskap er virksomhet.
5.    Andelsleiligheter er borettslag eller aksjeleiligheter – altså virksomheter. 
Dette er også forhold som står spesifikt nevnt i brevet fra DSB – men ikke spesifikt tydeliggjort slik vi har gjort i opplistingen ovenfor. Dette er ikke definisjoner som DSB selv har gjort – men alminnelige juridiske definisjoner av begrepet «virksomhet». En god og enkel regel kan være at dersom man finner organisasjonen i Brønnøysundregistrene, så er det garantert virksomhet.
Eneboliger kommer, som eneste unntak, ikke inn under begrepet «virksomhet». For kjente risikobygg som eksempelvis 1890-gårder er ikke dette aktuelt allikevel siden det er svært få av disse som kan kalles for «eneboliger».

Hvorfor skriver jeg denne artikkelen?
Jeg representerer et miljø bestående av rådgivende ingeniører og sivilingeniører som har spesialisert seg på brannteknikk og relaterte oppgaver. Vi har vært i markedet i ca. 20 år og jobber hovedsakelig med landbasert virksomhet. 
Vi er landsdekkende og jobber med mange kommuner. Dette gjør at vi også ser forskjellene fra kommune til kommune veldig godt. Lovene og forskriften er de samme – men praktiseringen er omtrent så forskjellig som det går an å få den. En konsekvens av dette er at vi ganske tydelig ser hva som resulterer i faktisk forbedret brannsikkerhet – og hva som ikke gir resultater i det hele tatt. Det er ingen automatikk i at de kommunene som bruker mest penger på brannvern og som har mest personell er de som får best resultater. Og det er jo resultatene vi alle er ute etter – det handler mye om hvordan man velger å jobbe med dette, de som jobber smartest får best resultater. 
Igjennom de 20 årene vi har vært i markedet har det vært store endringer i hvordan brannteknikk blir behandlet i byggesaker. Det har også vært store endringer i hvordan sentrale myndigheter forventer at lokale myndigheter skal gjennomføre tilsyn på. Innføring av systemtilsyn er kanskje den største endringen. Vår erfaring tilsier at de kommunene som har lykkes med å innføre systemtilsyn (for eksempel Tromsø brannvesen) har betydelig gevinst av dette – og er blant de som har de absolutt beste resultatene på landsbasis. I tillegg gjør de unna tilsynene ganske tidlig på året slik at de kan bruke ressurser på andre mer sesong variable oppgaver – for eksempel tilsyn med omsetning og lagring av fyrverkeri.
Det beste for alle er om man kan samarbeide – men det er viktig å huske på at brannvesenets tilsyn er i særstilling det viktigste suksesskriteriet for å lykkes med forbedring av brannsikkerheten i Norge. Private aktører har ingen myndighet, disse kan bare anbefale de byggeierne som tar kontakt med dem om å gjøre slik og sånn – at en byggeier i utgangspunktet velger å ta kontakt med en kvalifisert aktør må myndighetene sørge for. Det er myndighetene som må være myndighet.
§2-1 i FOBTOT er svært viktig i arbeidet for å heve brannsikkerhetsnivået i Norge, og det er derfor svært uheldig når man enkelte steder fra brannvesenets (myndighetenes) side velger å tolke regelverket slik at man ikke kan hjemle krav til oppgradering av de bygningene der folk bor. Dette gjør at myndighetene aktivt setter seg selv på sidelinjen og ikke setter krav til oppgradering – og da kommer heller ikke aktørene i inngrep med disse bygningene (gjennom sameier, borettslag, 1890 gårder, osv.) – og ingenting skjer.
Som nevnt ovenfor, så har vi kontaktet DSBs jurister for å dobbeltsjekke om det virkelig er en riktig fortolkelse slik man har gjort enkelte steder; at steder der folk bor ikke er å regne som «virksomhet». Dette har DSB helt tydelig tilbakevist – og gjennomgangen tidligere i denne artikkelen gjengir hvordan dette skal forstås, det er bare eneboliger som ikke er «virksomhet».