Kan ICS anvendes ved brannvesenets innsatser?
I ”Brannmannens” to første utgivelser i år har brannsjef Guttorm Liebe tatt for seg temaet innsatsledelsessystem som blant annet baserer seg på det amerikanske Incident Command System (ICS). Brannsjef Torgeir E. Andersen følger opp temaet med denne artikkelen hvor han spør om ICS kan anvendes ved brannvesenets innsatser.
Siden 2003 har det skjedd mye med ICS i Norge. Selv har jeg deltatt i en del av arbeidet, og det har bare styrket meg i troen på at hovedtrekkene i ICS har sin plass i beredskapen. Men, DSB må ta et førende ansvar og tilpasse veiledninger og pensum ved Norges Brannskole.
Innledning
Fagartikkelen tar for seg Incident Command System (ICS). Systemet kommer opprinnelig fra USA, men anvendes i dag i flere andre land. Spørsmålet er om ICS kan anvendes i norske brannvesen? Et slikt spørsmål skaper mange nye spørsmål, og behov for avgrensing av artikkelen dukker opp.
Vurderingen av ICS i norske brannvesen omfatter ikke innsatser hvor liv og helse er truet. Jeg vet at når liv og helse trues i innsatser, involveres lokal redningssentral og hovedredningssentralen i redningsarbeidet. Drøftingen begrenses også til innsatser når brannvesenet er innsatspersonell og ikke selv er rammet av krise/katastrofe, for eksempel at egne ansatte omkommer i tjeneste. Ny lov om brannvern er utvidet til å gjelde i freds-, krise- og krigstid. Dette betyr at uansett tilstand samfunnet er i, har brannvesenet ansvar for brannberedskapen. For å begrense artikkelen ytterligere, vurderes brannvesenets behov for et ICS-apparat under innsats, uavhengig av samfunnets situasjon. Jeg er inneforstått med at i en reell krise- eller krigssituasjon vil det være behov for jevnlige strategiske vurderinger av beredskapens prioriteringer.
Bakgrunn
Tidligere hadde brannvesenet oppgavemessig ansvar i fredstid. I krise- og krigstid skulle sivilforsvaret overta mye av brannvesenets ansvar, myndighet, personell og oppgaver. I dag må brannvesenet være forberedt på innsatser også i krise- og krigstid. Det er rimelig å anta at innsatser i krise- og krigstid vil være store og omfattende med høy kompleksitet og vanskelighetsgrad.
Hvordan kan så brannvesenet være best rustet til å håndtere innsatser i brann- og ulykker? Artikkelen drøfter om ICS kan være et relevant system for å profesjonalisere brannvesenets innsatsledelse.
Brannvesenet plikter også å være innsatsstyrke i akutte ulykker der dette er bestemt med grunnlag i kommunenes risiko- og sårbarhetsanalyser. Eksempler på dette er ved omfattende strømbortfall, naturkatastrofer, bortfall av drikkevannsforsyning og rensearbeid i forbindelse med forurensning.
I tillegg må brannvesenet som organisasjon være forberedt på å håndtere egne kriser, for eksempel tap av egne ansatte.
I alle store innsatser er tiden, antall innsatspersonell involvert, kompleksiteten, vanskelighetsgrad og tett samarbeid med andre nødetater, og andre samarbeidspartnere, for eksempel FIG, så omfattende at grad av ”management” blir vesentlig mer krevende enn ”de daglige innsatser”.
Brannvesenets daglige arbeidsoppgaver medfører at enkelte ansatte kommer i posisjoner hvor de enten deltar i en stab eller er avhengig av en stab i en innsats. Eksempler på dette er deltagelse i lokal redningssentral og interkommunalt utvalg mot akutt forurensning.
Eksempel på typisk innsatssituasjon hvor ICS kan anvendes
Det meldes om skogbrann to mil fra nærmeste asfalterte veg. Første bil er fremme og starter innsats. Det er tørt og brannen tar seg kraftig opp før resten av brannmannskapene kommer frem. Ledelsesressurser på vakt er overordnet vakt og utrykningsleder. Utrykningsleder ber om at alt tilgjengelig mannskap og egne ressurser kalles inn og sendes ut. Det blir raskt klart at dette ikke er nok. Overordnet vakt ber om at nabobrannvesen og FIG-gruppe rekvireres. Brannen sprer seg raskt nordover mot et stort hyttefelt og områder med verneverdig urskog. Det er tydelig at innsatsen vil kreve minst 150 – 200 innsatspersonell i flere døgn. Interessene er mange. Presset er stort! Er ledelsesapparatet godt nok?
Incident command system
Incident Command System (ICS) er et operativt system som tilpasses enhver type og størrelse av innsats. ICS ble utviklet i USA, og er i dag adoptert i for eksempel Canada. Systemet benyttes som modell og overføres til andre samfunnsområder i USA. Systemet kan ekspandere og reduseres avhengig av innsatsens utvikling. ICS organiseres i fem elementer; ledelse (staben inklusive), operasjon (innsatsen), logistikk (sørge for forsyninger og utskiftning), plan (for neste skift i innsatsen) og økonomi/ administrasjon (holder for eksempel kontroll på timelister og regninger), se figur 1-1.
I mindre innsatser vil en person ivareta alle elementene i ICS. Når innsatsen eskalerer vil arbeidsmengden innenfor det enkelte element bli så omfattende at elementet må ivaretas av egne personer. Etter hvert som innsatsen øker og elementene i figur 1-1 ivaretas av flere personer, blir det en stab som kalles ”Incident Management Team” (IMT). Flere IMTs ledes av en ”Area Commander”. Nivået fra Area Commander og nedover er definert som taktisk nivå.
Norske brannvesens innsatsledelse
Norske brannvesen organiseres etter forskrift med veiledning fra DSB. Flere paragrafer omtaler innsatsledelse, og strukturelt kan ledelsen deles i to nivåer. Det er utrykningsleder og overordnet vakt. Innsatser deles i tre kategorier; små, større og de største. Utrykningsleder har ansvar for sitt lag på minimum 4 personer, og overordnet vakt fungerer som fagleder brann når skadestedsleders KO etableres.
Som skogbranneksemplet viser, så vil brannvesenet i en omfattende innsats ha mange brannbiler og brannmannskaper som må disponeres på en hensiktsmessig måte i en tidlig fase av innsatsen. Det taktiske arbeidet er ofte omfattende og krever stor grad av oppfølging og kontroll.
Veiledningen påpeker at strategisk ledelse tillegges overordnet vakts rolle. Der hvor innsatsen er omfattende kan det komme inn strategiske elementer. Strategiske beslutninger vurderes til for eksempel å få tak i skogeiere/leietagere, rekvirere tilgjengelige ressurser, informere kommunens kriseledelse, informere media, informere publikum gjennom media osv.
Det påpekes, selv om det er utenfor drøftingen i artikkelen, at når lokal redningssentral opprettes skal primært brannsjef eller brannsjefens stedfortreder inngå i politimesterens stab.
Det konstateres at regelverket som regulerer brannvesenets innsatsledelse ikke omtaler noen form for stab eller annen støttetjeneste for innsatsledelsen.
De regionale 110-sentralene kan til en viss grad utføre enkelte stabsfunksjoner som etterretning og videreformidling av informasjon. Problemet er at kommunale brannvesen og 110-sentralen ofte ikke er i samme organisasjon. 110-sentralen er enten en vertskapskommune eller eget selskap. Kommunene er tilknyttet 110-sentralen. Ansatte i sentralene har heller ikke opplæring i stabsarbeid i sin fagutdannelse som 110-operatør.
Nytt asymmetrisk trusselbilde og konsekvenser for brannvesenet
Trusselbildet for Norge har etter murens og Sovjetunionens fall endret seg. Fra en symmetrisk trussel hvor hovedfienden var kjent og forutsigbar, er i dag trusselbildet knyttet til sårbarhet i infrastruktur, kraftproduksjon, epidemier, organisert kriminalitet og terror. Dette kalles en asymmetrisk trussel.
Ny lov om brannvern fra 2002 gir brannvesen ansvar for forebyggende og beredskapsmessige oppgaver i freds-, krise- og krigstid.
Tidligere Direktoratet for brann- og eltilsyn og Direktoratet for sivilt beredskap er fusjonert til direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og hører til justis- og politidepartementet.
Konsekvensene vurderes til at norske brannvesen må være forberedt på innsatser i fred, krise og krig. Forfatteren vurderer sannsynligheten for innsatser skapt av terror i fredstid, krise- eller krigstid vil være i kategoriene ”større” eller ”de største”. Innsatser av kategoriene ”større” eller ”de største” vurderes til å gi store ledelsesutfordringer i det å forvalte et stort innsatsapparat, og fatte strategiske og taktiske beslutninger. Det er på dette området artikkelen vurderer om ICS kan støtte opp om innsatsledelse i brannvesenets innsatser, uavhengig om det er fred, krise eller krig.
Vurdering, innføring av ICS i norske brannvesen
Ved innføring av ICS må systemet tilpasses norske kommandoforhold. I Norge vil livreddende innsatser være styrt av hovedredningssentralen og lokal redningssentral. Brannsjef vil bli innkalt til lokal redningssentral og overordnet vakt vil delta i skadestedsleders KO. Innsatser som ikke truer liv og helse ledes av overordnet vakt, for eksempel skogbranner. Implementering av ICS må ikke endre ved kommandostrukturen. Det må videre tas utgangspunkt i at ICS utelukkende forholder seg til overordnet vakt, utrykningsleder og 110-sentralen.
Det vil si at det lovmessige linjeansvaret fra overordnet vakt til utrykningsleder ikke må fravikes. Dette er til forskjell fra USA hvor incident commander har stor myndighet.
I tillegg må systemet ikke gi grunnlag for at mannskapene får uklare kommandolinjer om hvem de skal forholde seg til i en innsats. Det må også være tydelig for øvrige nødetater, andre etater og samarbeidspartnere at det er overordnet vakt som har øverste ansvar og kommando.
Et tankeeksperiment om bruk av ICS i norske forhold
I en liten brann vil normalt de ressurser som brannvesenet bringer med seg være tilstrekkelig for å håndtere innsatsen. Dersom det er behov for ytterligere ressurser løses dette av 110-sentralen og utrykningsleder eller overordnet vakt. Alle elementene i ICS forutsettes ivaretatt av en person.
I vårt eksempel om skogbrann, ville en liten skogbrann blitt slukket av den første ankomne enhet. I en større brann vil utrykningsleder ved ankomst innhente informasjon og skaffe seg situasjonsforståelse. En situasjonsrapport og rekvirering av ressurser formidles til 110-sentralen. En stor brann vil utløse behov for mannskapsutskiftning, drikke, mat, pressluftflasker, flere slanger, tørre klær etc., det vil si et behov for logistikk. Logistikk er ofte det første behovet som synliggjøres. Dersom det må rekvireres fra butikker, maskinfirmaer eller lignende vil behovet for finans og administrasjon dukke opp. Ofte vil behovet bli dekket av en til to personer, enten på innsatsstedet eller fra brannstasjonen.
I vårt eksempel om skogbrann, vil det sannsynligvis bli behov for stab når alle vaktmannskaper og innkallingsmannskaper settes inn i innsatsen.
De største branner og ulykker krever ressurser utover eget brannvesen. Det er raskt åpenbart for utrykningsleder og overordnet vakt at nabobrannvesen, sivilforsvarets FIG-grupper, industribrannverngrupper eller lignende må rekvireres. Organiseringen av innsatsen krever fleksibel ledelse av utrykningsleder, og det kan være aktuelt å dele opp skadestedet i sektorer. Operasjonselementet i ICS er da ivaretatt. Raskt vil behov for logistikk også dukke opp, og behov for oversikt over mannskapene i innsats. For å bekjempe større branner som har lang varighet kan det også bli aktuelt å tenke proaktivt i stor sammenheng. Eksempel, hvordan ser brannen ut om 6 timer? Hvilke ressurser behøves for å bekjempe brannen effektivt på dette tidspunktet? Dokumentasjon av innsatsen må sikres. Planleggingselementet blir så stort at egne personer må fylle funksjonene. Det må også vurderes om behovet for administrasjon og økonomikontroll er slik at finans- og administrasjonselementet må ivaretas. På dette stadiet vil det være så mange som arbeider i stab at staben må sitte innendørs, helst på brannstasjonen.
Antall personer i staben er så stort at alle kan ikke direkte forholde seg til overordnet vakt. Funksjonen som stabsleder (incident commander) bør tiltrees av en overordnet vakt eller utrykningsleder som er kalt inn fra frivakt. Etter hvert som innsatsen reduseres vil det være naturlig at antall personer i staben reduseres, men det kan være behov for at staben fortsetter som støtte i etterarbeidet.
Hvis vi igjen går tilbake til skogbranneksemplet, er det på dette nivået nødvendig med et fullt stabsteam. I skogbrannsituasjonen vil overordnet vakt være øverste leder så lenge liv og helse ikke er truet. Dersom liv og helse er truet vil brannsjef være i lokal redningssentral og overordnet vakt i skadestedsleders KO som fagleder brann.
Hva skal til for å opprette ICS-system i Norge?
I forbindelse med den internasjonale ”wildland firefighting” kongressen i Australia i 2003, oppfordret de Forente Nasjoner alle land om å implementere ICS systemet.
Fullstendig ICS-implementering må bygges på ni kritiske komponenter. Dette er; felles terminologi, modulær organisasjon, integrert kommunikasjon, enhetlig kommandostruktur, konsolidert innsatsplan, kontroll, passende fasiliteter, innsatsressurser (også brannfolk) og ressursledelse.
Det vurderes at ICS alternativt kan implementeres på tre nivåer, nasjonalt, regionalt og lokalt i eget brannvesen.
Alternativ 1 er ICS implementert på nasjonalt nivå. Fullstendig implementering av ICS fordrer felles utdanning, øvelser, teambuilding av stabsteamene, samordning av utstyr osv. Dette vil kreve store ressurser til utarbeidelse av lærebøker, instruktører, samkjøring av rutiner i Norge osv. I et slikt tilfelle vurderes det at kun et begrenset antall team kan utdannes. Teamene bør da stå til disposisjon for de største innsatser i hele Norge. Et slikt alternativ må utvikles og iverksettes av DSB.
Alternativ 2 er ICS implementert på regionalt nivå. Alternativet krever initiativ i egendefinerte regioner. Sannsynligvis er det aktuelt å benytte alle stabselementene, og samtidig beholde dynamikken fra den lille hendelsen når utrykningsleder ivaretar alle funksjoner til alle funksjoner ivaretas av staben. Dersom en region går sammen om å etablere et slikt regionalt stabsteam kan fremdeles opplæring og øvelser holde en akseptabel standard. Utfordringen er å få lokale brannsjefer til å innse nytte og tørre å innkalle regionstaben i en tidlig nok fase. En stor utfordring vil være å utvikle lik opplæring, struktur osv. i alle regioner.
Et tredje alternativ er at det enkelte brannvesen på eget initiativ lærer opp nok ledere i brannvesenet til å fylle funksjonene i en stab, og samtidig beholde det dynamiske elementet som ligger i ICS. Ulempen er at det vil finnes svært mange ulike løsninger i Norge og at mange brannvesenet vil måtte ”finne opp kruttet”. I tillegg vil et lite brannvesen ha engasjert alle sine personalressurser i større og den største innsatsen, og derved mangle kvalifisert personell i en stab. Da er det grunn til å anta at profesjonaliteten og påliteligheten til systemet er vesentlig redusert.
ICS organiseringen for norske forhold kan oppsummeres i fig. 1-3.
Hvem kan stå for ICS-opplæring i Norge?
Norges brannskole og sivilforsvarets skoler kan stå for tilrettelegging, utdanning og stabsøvelser.
Konklusjon
På spørsmålet om ICS kan anvendes ved brannvesenets innsatser, konkluderes det med et ja! I de større og de største innsatsene er kravene til overordnet vakt og utrykningsleder så omfattende at det er behov for et stabsapparat. En innføring av ICS i norske brannvesen vil ytterligere profesjonalisere norske brannvesens innsats. ICS-systemets styrke er dets evne til eskalering og staben (IMT) som ivaretar innsatsens alle vesentlige driftselementer. Systemet må tilpasses norsk lovverk. Et ICS som støtteapparat kan initieres på tre nivåer. I lokalt brannvesen, i en brannvernregion eller nasjonalt. ICS er i tråd med nærhets-, likhets- og ansvarsprinsippet.
Implementering av ICS i norske brannvesen bør utvikles av DSB. Norges brannskole og sivilforsvarets skoler bør stå for opplæring og øvelser.
Brannvesenets strategiske nivå bør utredes videre for å klargjøre sammenhengen mellom samfunnets interesser i det brann-/skadelidte området og taktiske disponeringer av brannvesenet.
COMMENTS