Behov for regionalisert overordnet ledelse

I løpet av 11 dager i januar oppsto tre av de største brannene Norge i nyere tid. På kvelden 18. januar begynte det å brenne i et bolighus i Lærdal. Brannen spredte seg raskt i den sterke vinden. 40 bygninger, hvorav 17 bolighus gikk tapt. 
Den 27. januar slo gnister fra en kraftledning ned i det tørre gresset på halvøya Sørnesset i Flatanger kommune i Nord-Trøndelag. Sterk vind medførte at brannen spredte seg over store
deler av halvøya, og fikk tak i bebyggelsen i grendene. 64 bygninger, hvorav 23 bolig/fritidshus gikk tapt. 
29. januar ble det meldt om brann i lyng og kratt på Frøya i Sør-Trøndelag. Kun én bygning gikk tapt, og et område på om lag 10 km2 med lyng og gress brant.
Ingen liv gikk tapt under eller som følge av brannene. I forbindelse med brannbekjempelsen ble innsatspersonell utsatt for røyk, men bortsett fra dette oppsto det ikke fysiske skader av betydning. Alle tre brannene medførte til dels omfattende evakuering.

DSB har gjennom evaluering av brannene i Lærdal, Flatanger og på Frøya identifisert læringspunkter innenfor ulike temaer. For å kunne omsette disse i faktisk læring er det gjort konkrete anbefalinger. Anbefalingene varierer noe med hensyn til konkretisering
og presisjonsnivå. Ved en eventuell videre oppfølging vil det være behov for utdypende
informasjon rundt anbefalingene, og tilhørende ansvarsforhold for å sikre implementering. Som nasjonal brannmyndighet og etatsstyrer av Sivilforsvaret påhviler det DSB et særlig ansvar for oppfølgingsarbeidet. DSB vil fremheve viktigheten av effektivt evalueringsarbeid for å oppnå forbedringer og erfaringslæring innenfor beredskap. Det bør utredes om det er hensiktsmessig å opprette en tverrfaglig gruppe med et stående mandat til å utføre denne typen evalueringer. Et stående mandat vil bidra til at evalueringsarbeidet kan komme raskt i gang, og ved en representativ og kompetent sammensetning av gruppen, vil eventuelle tiltak gruppen måtte identifisere ha troverdighet og legitimitet. Anbefalingene under er nummerert. Dette er ikke ment som en prioritering.

1. Styrket oppmerksomhet om brann- og redningsvesenets muligheter og begrensninger
Samtlige kommuner må foreta en gjennomgang av dokumentasjonen av brann- og redningsvesenet for å sikre at denne tilfredsstiller gjeldende lov og forskrift, samt å sørge for at politisk ledelse i kommunen har en klar oppfatning om eget brann- og redningsvesens
kapasiteter og begrensninger. DSB må gjennomføre direktetilsyn med brann- og redningsvesen og 110-sentraler for å sikre at kommunene ivaretar krav i lov og forskrift. Tilsynet må skje i dialog med Fylkesmannen, og samordnes med Fylkesmannens tilsyn med kommunal beredskapsplikt.

2. Oppfølging av ROS-analyser gjennom innsatsplaner for brannvesenet
Kommunale ROS-analyser bør inneholde konkrete tiltak for oppfølging innenfor kommunen, brann- og redningsvesenet og hos eventuelle andre parter. Det er videre viktig at scenarier som er identifisert i ROS-analyser innenfor brann- og redningsområdet følges opp lokalt og regionalt med beredskapsplaner.

3. Helhetlige brannsikringsplaner for områder med tett trehusbebyggelse
Kommunene og brann- og redningsvesenene må, basert på en risikokartlegging, utarbeide
helhetlige brannsikringsplaner for områder med tett trehusbebyggelse. Planene må inneholde
brannforebyggende og brannbegrensende tiltak, samt en innsatsplan.

4. Økt bevissthet om fare for lyng-, kratt- og skogbranner
Kommunene og brann- og redningsvesenene må vurdere fare for brann i tørr vegetasjon gjennom hele året, og bidra til å øke bevissthet om fare for brann gjennom informasjonstiltak.

5. Krav til regionalisert overordnet ledelse av store og komplekse hendelser
Det bør etableres et tydelig krav til regionalisert overordnet ledelse av store og/eller komplekse hendelser i brann- og redningsvesenene. Det anbefales at en overordnet region for ledelse av store hendelser for brann- og redningsvesenene utredes. En ny organisering bør sees i sammenheng med etablering av lokal redningssentral (LRS). For å sikre et godt og
forutsigbart samvirke med aktuelle fagledere bør i tillegg LRS med kollektiv redningsledelse øves og settes langt oftere enn i dag.

6. Klargjøring av samvirke mellom aktører
Politiet kan, gjennom bistandsinstruksen, anmode Forsvaret om bistand til innsats mot lyng-, kratt- og skogbranner. Forsvaret vil under slik innsats forholde seg til politiets koordinering og ledelse. Dette utfordrer situasjonen ettersom ansvaret for ledelse og koordinering av branner, hvor liv og helse ikke er truet, ligger hos brannsjefen.

7. Sikre gode rutiner og kommunikasjon i forbindelse med overtakelse av ledelse og involvering av samvirkeaktørene
I fremtidige øvelser, både diskusjonsøvelser og større samvirkeøvelser, må det legges vekt på overtakelse av ledelse i pågående hendelser. Evalueringen viser at det er viktig med omforente rolle- og ansvarsavklaringer for ledelse av hendelser. Det må videre etableres gode rutiner for hvordan overtakelse av ledelse kommuniseres godt mellom samvirkende aktører og
nedover i innsatsorganisasjonen.

8. Sikre forståelse for viktigheten av innsatsleders kommandoplass (KO)
God koordinering og ledelse er viktig i enhver innsats, og etablering og drift av KO er avgjørende i dette. Rask etablering og tydelig deltagelse fra alle involverte etater er nødvendig for å treffe effektive beslutninger om hvordan man skal organisere innsatsen og sørge for optimal ressursutnyttelse.

9. Tydelig avklaring av brannsjefens rolle i forhold til den kommunale kriseledelsen
For å hindre tap av tid til organisering og ledelse under akutte situasjoner må det nedfelles i kommunale planverk hvordan brannsjefens rolle og ansvar skal utøves på en best mulig måte.

10. Bedre utnyttelse av 110-sentralene under hendelser
110-sentralenes oppgaver og ansvar må utredes med tanke på å utøve tydeligere bistand med ressursoversikt og ressursstyring for brann- og redningsvesenene under innsats. Det skal stilles tydeligere krav til dokumentasjon av innsatser i fremtidig regelverk.

11. Gjennomgang og revidering av Enhetlig ledelsessystem (ELS)
Det er fortsatt varierende og til dels manglende kunnskap og kompetanse om ELS hos mange
brann- og redningsvesen. Det må gjennomføres en helhetlig gjennomgang av ELS som ser på behov for endringer i veilederen, samt foreslå tiltak for å sikre en bedre implementering av systemet hos brann- og redningsvesenet. ELS må innføres som obligatorisk system for ledelse av alle innsatser for brann- og redningsvesen. 110-sentralenes rolle i ELS bør tydeliggjøres ved at brann- og redningsvesen pålegges å gi 110-sentralene et tydeligere mandat for varsling og styring av ressurser.

12. Gjennomgang av skogbrannhelikopterberedskapen
Med grunnlag i Stortingsmelding om samfunnssikkerhet og Nasjonalt risikobilde har Justisdepartementet varslet at DSB vil få i oppdrag å utrede hvordan forutsigbar beredskap med helikopter for slokking av skogbranner kan dimensjoneres i fremtiden.

13. Utrede lederstøtteordning for alle typer hendelser
Erfaring fra brannene viser at lederstøtte er et verdifullt bidrag til den lokale ledelsen av branninnsatsen. Det bør utredes nærmere hvordan lederstøtte kan benyttes ved flere typer hendelser.

14. Øvelse for å takle utfordrende kommunikasjonsforhold
Kommunikasjonssystemer kan falle ut, og dette må legges inn som tema eller en del av de jevnlige øvelsene som nødetatene, Sivilforsvaret, kommunene og andre beredskapsaktører gjennomfører.

15. Bedre samvirke mellom brann- og redningsvesen og Sivilforsvaret
Det er store variasjoner i hvor godt samvirke mellom brann- og redningsvesen og Sivilforsvaret fungerer. Det må rettes mer oppmerksomhet på nytten av et slikt samvirke med  flere øvelser og mer samtrening.

16. Vurdering av rollen til faste ansatte i Sivilforsvaret ved store og komplekse hendelser
Evalueringen har vist at deltagelse fra faste ansatte i sivilforsvarsdistriktet i innsatsområdet er en hensiktsmessig måte å sikre god kommunikasjon internt i Sivilforsvaret, og eksternt til andre etater. DSB vil vurdere nærmere om det bør gjøres endringer i Sivilforsvarets operative konsept med hensyn til de faste ansattes rolle ved store og komplekse hendelser.

17. Felles verktøy for å fremme samvirke
Vinterens branner har vist et behov for verktøy for nød- og beredskapsetatene som legger til rette for et felles situasjonsbilde, og hvordan en innsats kan bygges opp mest mulig effektivt og slagkraftig. 

Brannmannen har bedt brannsjefene i Lærdal, Flatanger og Frøya kommentere kritikken som fremkom i evalueringsrapportene. For alle de tre brannene peker rapporten på utfordringer knyttet til ressursstyring og oversikt samt mangel på eller uklar ledelse og mangel på organisering.

–    Tar det til etterretning

Brannsjef Gaute Johnsgaard i Lærdal sier dette:
–    Overfor en så ekstrem situasjon som vi hadde i Lærdal kan man ikke forvente at man har et planverk. Jeg mener vi har håndtert både brannen og andre store hendelser i distriktet det siste året på en god måte. Innsatsen fra mannskapene har vært formidabel og de sitter med en erfaring som få andre har. Derfor tar jeg rapporten som forbedringspunkter vi tar til etterretning.

Rapporten peker på behov for regional overordnet ledelse. Hva kan det endre på i en slik situasjon?
–    Skal man kunne gjøre en god jobb i å lede må man være på stedet. Ellers må det være gode sambandsforhold som det ikke var natta det brant, svarer Johnsgaard.  

–    Harselas med deltid

Brannsjef Hans Petter Haukø i Flatanger, svarer dette: 
–    Jeg føler kritikken som et spark i magen. Vi hadde altså den største brannen i moderne tid med 64 hus som brant ned og en voldsom innsats fra flere hundre mann. DSB går så ut rett etter brannen med kritikk uten en gang å ta kontakt med oss og nå følger de opp med en evalueringsrapport som har flere feil og er et ledd i et politisk spill for å få gjennom Brannstudien. Ordlyden i rapporten er et harselas med deltidsbrannvesen hvor det kastes ut påstander uten hold i virkeligheten eller som ikke kan dokumenteres.

Haukø er på trøndersk «forbainna» og raser over kritikken som han mener skyter helt feil.
–    DSB gjør blant annet et poeng av at vi kalte ut Sivilforsvaret først etter fire timer. Samtidig sier de at de ikke kan ta stilling til om det hadde endret noe på utfallet. For de som leser rapporten fremstår det da som et åpent spørsmål om ikke utfallet kunne blitt noe annet. Logg fra 110-sentralen viser at forespørselen ble gitt straks etter at evakueringen ble gjennomført. Realiteten var at vi anså det ikke hensiktsmessig å bruke Sivilforsvaret tidligere for vi hadde nok mannskap og vanntilgang fra egne pumper og rekvirerte tankvogner fra nabobrannvesen. Vårt fokus var tidlig å evakuere folk fordi vi så potensialet for rask spredning. Dette er en politioppgave som vi var nødt til å bruke ressurser på i starten. Vi har en kortreist beredskap i og med at vi har beholdt depotstyrker og depot på Hasvåg var i slokking kun etter 10 minutter etter alarmen.

–    To av de fire som utførte slokkingengen fra depotstyrken mistet sine boliger, mens de heltemodig berget flertall av bygningene på Uran, hvor vi kun mistet et uthus og berget resten av grenda (28 bygninger). Ledelsen av brannen ble fordelt på varabrannsjefen og meg. Vi gjorde raskt noen strategiske valg både på kort sikt og lengre sikt i forhold til å begrense brannen og den begrensningslinjen vi satt klarte vi å holde. Brannen som raste på fjellet kunne vi gjøre lite med. 61 hus brant ned under natta på kun få timer. Da raste stormen mens det var mørkt og kaldt. Ingen kunne gjort noen innsats da. Om morgenen satte vi inn mer ressurser som slokket og reddet flere hus.

–    Det kan se ut som utsagnet fra Anne Rygh Pedersen i DSB, om at større brannvesen og tidlig innsats av Sivilforsvaret kunne gjort en bedre jobb, og at hun mener at det var mulig å stoppe/slokke flyvebrannene om natta som raste ned fra fjellsidene og traff grendene ytterst på Sørneshalvøya.

Rapporten peker på behov for regional overordnet ledelse. Hva kan det endre på i en slik situasjon?
–    Vi satt KO tidlig og vi brukte det planverket som IUA Namdalen har i forhold til ressurstilgang, som vi er godt øvd på. DSB peker på uklar ledelse, men jeg kan dokumentere hvem som var fagleder brann fra KO ble satt til etter Kongens besøk. Så reiser DSB et akademisk spørsmål om det var lyngbrann/skogbrann eller om dette er en redningsaksjon/redning av store verdier, noe som er helt uvesentlig for håndteringen og resultatet av hendelsen.

–    Realiteten er at vi i Nord-Trøndelag har øvd mye på samtrening med andre nødetater, Sivilforsvaret, Røde-Kors og Forsvaret med et meget aktiv øvingsforum i regi av LRS og vi føler oss godt forberedt til å takle hendelser. I Flatanger har det vært samvirkeøvelser i vannredning for alle i Nord-Trøndelag i 2011, 2012 og 2013 med 150 – 190 i aksjon hvert år. Øvelsen i 2014 ble avlyst på grunn av katastrofebrannen, men vil bli avholdt i 2015. Det oppleves da helt meningsløst å bli kritisert av DSB på generelle ordelag for at vi ikke har oversikt på ressurstilgang og viktigheten med samvirkeøvelser.
–    Ingenting kunne endret utfallet av denne brannen. Derfor føler jeg det graverende at DSB som fagmyndighet kommer med denne kritikken. Det minste de kunne gjøre var å lytte til oss. De tok seg så vidt tid til å komme innom her og sender ut rapporten midt i ferien uten å informere oss, avslutter Haukø.

Hvilken agenda har DSB?

Brannsjef Andreas Kvingedal i Frøya kommune svarer dette:

–    Jeg er forbauset over kritikken og lurer på hvilken agenda DSB har? Man kan lure på om kritikken har kommet for å bygge opp under Brannstudien. 
–    Det sies i rapporten at utfallet kunne blitt ett annet med en annen organisering og ledelse, men det kan jeg vanskelig forstå. Vi rekvirerte allerede etter en halvtime helikopter og lederstøtten kom etter få timer og var der til brannen var slokket. Vi tok også klare strategiske valg som fungerte.

Rapporten peker på behov for regional overordnet ledelse. Hva kan det endre på i en slik situasjon?
–    Vi som er brannsjefer i små kommuner har dette som en kombinert stilling og opplever selvfølgelig ikke store hendelser ofte. Men akkurat denne type lyngbranner har jeg faktisk opplevd to ganger tidligere. Det hjelper lite med en overordnet ledelse hvis man ikke har lokalkunnskapen. Og når man får lederstøtte tidlig, slik vi fikk både fra DSB og fra Trøndelag brann- og redningstjeneste, mener jeg at vi dekker behovet for ledelse veldig godt.

–    De forbedringspunktene vi ser etter brannen er at vi burde vært tidligere ute med å rullere på våre mannskaper og vår ledelse når vi fikk støtte fra andre brannvesen. Nå var det slik at vi sleit ut mannskaper og ledere, sier Kvingedal. 
Han peker også på kritikken om dårlig ledelse av brannsjefer i små kommuner.
–    Jeg har vært brannsjef i Frøya siden 1983 og tatt alle de formelle kurs som kreves. Hvis DSB mener vi er for dårlig skolert bør de sette andre krav og ikke minst bør de selv sørge for at deltidsmannskaper i Norge får den opplæringen som kreves.