Korleis fungerer den norske beredskapen?

Det er gode grunnar til heilt frå starten av å seia at mi vurdering er at den norske beredskapen jamt over fungerer bra. Når folk treng hjelp i naudsituasjonar, veit dei stort sett kor dei skal ta kontakt – og hjelpa kjem. Dette viser media oss kvar dag. Mengda av reportasjar om ulykker og andre dramatiske hendingar der hjelpa er på plassen før journalisten, er langt større enn talet på oppslag om det fåtalet gonger der hjelpa sviktar.

Når det er sagt, er det utan tvil også slik at ein god beredskap kan bli betre. Prinsipielt sett kan vi i alle fall ha to nokså ulike strategiar når vi ønskjer positiv utvikling. Den eine handlar om å finna feil som kan rettast opp. Den andre handlar om å styrkja det som fungerer for å gjera beredskapen meir robust. Det er ikkje slik at desse to strategiane står mot kvarandre. Men einskildtiltak som tek sikte på å retta opp feil, kan stundom gå ut over det som faktisk fungerer.

Eit konkret døme: Politiet har fått mykje kritikk etter hendingane den 22. juli 2011. Mange har vore kritiske til handteringane i det sentrale austlandsområdet denne dagen. Men same dagen og kvelden fungerte politiet over stor delar av landet heilt normalt. No er det planar om store omorganiseringar innanfor politiet. Mykje tyder på at det kjem ei monaleg sentralisering. Det kan godt vera at ei sterk, sentralisert løysing på Austlandet hadde fungert betre den 22. juli. Men det er ikkje gitt at ei sterk sentralisering hadde sikra normal drift utanfor kriseområdet på same måten. Slike spørsmål må utgreiast godt ved omorganiseringar.

Så til nokre fenomen som bør handterast for å gjera beredskapen betre her i landet.

Samverkeprinsippet må slå gjennom ikkje berre på operativt nivå
Samverke har vore ei av grunnsøylene for den norske redningstenesta sidan tidleg på 1960-talet. Alle «blålysetatane» veit kva dette handlar om. Det kan såleis ikkje vera av omsyn til arbeidet i den skarpe enden at regjeringa var nøydd til å føya dette til dei andre tre prinsippa (likskap, ansvar, nærleik) etter hendingane den 22.7. Samverke kjenner vi i dag godt til på operativt og taktisk nivå. Men på strategisk nivå, både når planverk og lovgjeving, er det truleg mykje meir å henta. Først kan vi kanskje starta med lovar og forskrifter, og sikra at dei brukar like ord om like saker. Eit så sentralt omgrep som redningsteneste har ikkje ei eintydig forankring i lovgjevinga.

Planverket må gi eit trygt handlingsgrunnlag for personell i den skarpe enden
Mykje forsking tyder på at det er ikkje det instruks- eller prosedyreprega planverket som er til nytte i praktiske situasjonar. Kriser og katastrofar kan ofte ikkje handterast algoritmisk. Både i den skarpe enden og på overordna krisestyringsnivå, må ein gjera stadige tilpassingar. Då treng ein eit planverk som gir trygt grunnlag til handling. Ein må vera sikker på rolla si og dei fullmaktene ein har og kva ressursar og kommunikasjonskanalar ein kan spela på. Planverket må ikkje svekka myndigheit og handlingsrom i den skarpe enden.

Oppdaterte risikoførestillingar
Vidare må planverket leggja grunnlaget for institusjonelt samarbeid, øvingsverksemd og evalueringar. For at dette skal bli mest mogeleg realistisk, må planverket byggja på oppdaterte risikoførestillingar. Det nyttar ikkje å gjera ei ros-analyse og så halda seg til den i ei årrekkje. Ei dynamisk risikoførestilling handlar om at leiarane og det operative personellet gjennom det daglege arbeidet har ein jamleg debatt om kva utfordringar dei kan koma til å møta, i dag, i morgon og lengre fram i tida. Det er slett ikkje sikkert at dei modellane vi har for gjennomføring av risikoanalysar og etablering av risikobilete er gode nok for dette føremålet.

Og så er det kanskje på sin plass å minna på at risikoanalysar er instrument i arbeidet for å redusera risiko ved ein aktivitet eller i ein situasjon. Men det er ikkje så ofte at slike analysar gir idear om korleis ein kan kvitta seg med heile risikoen utan å avstå frå aktiviteten. Den restrisikoen som ein alltid vil sitja att med, kan slå til. Det er då truleg ikkje rett å seia at risikoanalysen var feil. Prinsipielt sett trur eg ikkje at ei slik analyse kan vera rett eller feil, fordi den handlar om forhold i framtida som vi ønskjer å påverka. Derimot kan den vera god eller dårleg, alt etter om den har teke opp i seg dei relevante moment til avveging. Tilsvarande meiner eg at mange handlingar i beredskapssituasjonar vanskeleg kan karakteriserast som rette eller gale vurdert ut frå resultatet. Men dei kan vera gode dersom relevante forhold er vurderte og dårlege dersom relevante forhold er utelatne.

Øving, øving, øving
I ei rekkje evalueringar av beredskapsordningar på ulike nivå blir det stilt spørsmål ved planlegging, gjennomføring og utbytte av øvingar. Her er det ein jobb å gjera for personell både i den skarpe enden og oppover i systema. Øvingar er ikkje berre trening for den einskilde. Øvingar er også til for å testa planverket. Men alt for få tenkjer over at øvingar også kan nyttast som grunnlag for å evaluera mange ulike sider av beredskapsarbeidet på mange nivå. Dersom øvingar skal nyttast slik, må både kunnskapen om øvingar og det praktiske planleggingsarbeidet utviklast.

Vidare er det grunn til å spørja om kven som lærer noko av øvingane. Pedagogisk teori og forsking dreg i retning at det er dei som er aktive deltakarar i ei øving som lærer noko. Dei som berre skal vera med gjennom å lesa øvingsrapportane lærer truleg lite eller inkje.

Erfaringsoverføring
Etter hendingar er det ofte stort fokus på at dette må vi læra av, slik at det ikkje skjer igjen. Så kjem spørsmålet opp kven som skal undersøka hendinga for å finna årsaker og vurdera handteringa av henne. Politiet har ofte ein jobb å gjera. Statens havarikommisjon for transport har sine oppgåver ved samferdsleulykker. I mellom blir det nedsett eigne granskingskommisjonar. Alt i og for seg vel og bra. Uavhengigheit er vesentleg når ansvar skal vurderast og plasserast.

Men det er slett ikkje sikkert at avstand og uavhengigheit er det som understøttar læring. Læring byggjer på langt meir enn objektiviserte fakta. Dersom ein ønskjer erfaringsoverføring og læring etter konkrete hendingar er det mykje som tyder på at dei som har vore involverte bør takast aktivt med i erfaringsoverføringsarbeidet. Dei har sine forteljingar å koma med, uansett kva dei som undersøker i etterpåklokskapens lys finn fram til. Verksemdene som har vore i innsats kan også trø til ganske raskt med etterarbeidet. Det er difor etter mi vurdering viktig at eksterne granskingar av ulikt slag ikkje hindrar dei som er ansvarlege for operativ oppfølging å gjera sine eigne vurderingar. Så får det då heller stå si prøve om dette interne etterarbeidet får kjeft i det offentlege rommet, jf. til dømes debatten om Sønderland-utvalets rapport etter 22.7. Eg trur at slike rapportar som den og Lereim-utvalets rapport om helsetenestas innsats har eit breiare og betre erfaringsmateriale for langsiktig læring enn det som kjem fram av meir overordna tilnærmingar.

Vegen vidare
Fellesnemnaren for dei forholda eg har trekt fram ovanfor er at dei utfordrar det vertikale samarbeidet i tenestesystema. Utfordringane er å få samsvar mellom kompetanse, kapasitet og forventningar i den skarpe enden med signal og forventningar heilt opp til det nasjonale, politiske nivået. Samarbeidet har betre vekstvilkår i den skarpe enden enn oppover i hierarkiet, ser det ut som. Det er strategiske grep i den butte enden som ein bør ha fokus på ei tid framover. Etatsinterne omorganiseringar utan forankring til andre, samarbeidande etatar vil ikkje vera nok.