Hvordan man skal etablere og opprettholde en god beredskap er et sentralt spørsmål for brannvesen og andre beredskapsorganisasjoner. Å gjennomføre dette i praksis er imidlertid ikke alltid like enkelt. For å få en god beredskap må beredskapsplanleggingen være god, og da bør en beredskapsanalyse ha en sentral rolle.
Tradisjonell tilnærming til beredskapsplanlegging er at beredskapen planlegges (direkte) basert på en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse). I tillegg til å oppfylle minimumskrav angitt i lover og forskrifter (som f.eks. dimensjoneringsforskriften) gjør krav i brann- og eksplosjonsvernloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt at alle brannvesen utarbeider ROS-analyser.
En ROS-analyse er et viktig utgangspunkt for all beredskapsplanlegging. Slike analyser avdekker hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe i en virksomhet, kommune eller region gjennom å kartlegge risiko og sårbarheter. Men, ROS-analyser gir egentlig «bare» svar på hva som kan gå galt og hvor galt det kan gå. Hva som vil være god håndtering av det som kan gå galt (de uønskede hendelsene) og hvordan man skal dimensjonere seg for å kunne håndtere dette (nødvendig utstyr, personell, kompetanse o.l.) er ikke ROS-analysen et egnet verktøy til å gi svar på.
Beredskapshjulet
Som et alternativ til den tradisjonelle tilnærmingen til beredskapsplanlegging, der ROS-analysen står i sentrum, vil en planleggingsprosess der ROS-analysen suppleres med en beredskapsanalyse sørge for at vi avdekker både beredskapsbehovet og hva som kreves for å få en god beredskap. I arbeidet med å etablere og opprettholde en god beredskap bør vi derfor følge «Beredskapshjulet» som vist i figur 1 (opprinnelig utarbeidet for å beskrive beredskapsplanleggingsprosessen for studentene i kurset Beredskapsledelse ved Høgskolen Stord/Haugesund).
Beredskapshjulet beskriver beredskapsplanleggingen som en kontinuerlig prosess bestående av seks faser.
Fase 1: Fastsette Mål og rammer for beredskapen med utgangspunkt i aktuelle myndighetskrav angitt i lover, forskrifter, veiledninger o.l. og eventuelle egne krav, mål, ambisjoner o.l. som virksomheten/organisasjonen/kommunen har til beredskapen og håndteringsevnen. Eksempel på egne krav er å ha en redningsdykkerberedskap.
Fase 2: Kartlegging av hvilke uønskede hendelser som kan inntreffe gjennom en ROS-analyse eller annen form for risikoanalyse. Tidligere erfaringer og statistikk over hendelser og innsatser bør også inngå i kartleggingen.
Fase 3: Gjennomføre en Beredskapsanalyse for å fastsette krav til oppgavene og tiltakene som må gjennomføres for å kunne håndtere aktuelle hendelser på en god måte (godhetskriterier for håndteringen) og hvilken dimensjonering (utstyr, personell, kompetanse o.l.) som er nødvendig for å kunne håndtere hendelsene slik man ønsker (dvs. oppfylle godhetskriteriene).
Fase 4: Utarbeide Plandokument(er) i form av beredskapsplan, beskrivelse av beredskapsordning, kompetanseplaner og opplærings-, trenings- og øvelsesplaner, investeringsplan, o.l.
Fase 5: Iverksette planene for å implementere resultatet av beredskapsanalysen ved å gjennomføre opplærings-, trenings- og øvelsesaktiviteter, kjøpe inn utstyr, bygge ny brannstasjon, oppbemanne høydeberedskapen, gjøre endringer i organisering, osv.
Fase 6: Utføre Evaluering og endring etter hvert som planene implementeres og vi får praktiske erfaringer, slik at vi får forbedring av beredskapen.
Håndtering av kartlagt risiko
En ROS-analyse kartlegger som nevnt risikoen og sårbarhetene for et gitt område. Basert på risiko- og sårbarhetsbildet, ofte fremstilt ved hjelp av en risikomatrise, er det vanlig å avslutte analysen med en beskrivelse av aktuelle risikoreduserende tiltak gjennom en kombinasjon av sannsynlighetsreduserende og konsekvensreduserende tiltak. Med andre ord, ROS-analysen brukes vanligvis til å angi både forebyggende og beredskapsmessige tiltak.
Problemet er imidlertid at ROS-analysen er like lite egnet til å gi svar på hva som er godt forebyggende arbeid og hvilke ressurser som trengs til dette (dvs. hvordan vi faktisk skal gå frem for å forhindre at noe går galt) som den er til å gi svar på hva som er god håndtering av uønskede hendelser og hvordan beredskapen bør dimensjoneres for å få dette til. ROS-analysen sier ingen ting om hvordan vi faktisk skal håndtere det som kan gå galt når det går galt.
For å få en mer analytisk tilnærming til hvordan vi skal håndtere den kartlagte risikoen (som blir beskrevet gjennom risiko- og sårbarhetsbildet) kan ROS-analysen følges opp av to mer eller mindre uavhengige analyser: en forebyggendeanalyse og en beredskapsanalyse (se figur 2). Det er hensiktsmessig å dele dette i to analyser da det er to ulike risikoreduserende områder. Forebyggendeanalysen skal bidra til å redusere risikoen vår med hjelp av ulike forebyggende tiltak., som f.eks. sprinkleranlegg i spesielle områder og bygg, opplæring og tiltak retter mot eldre og funksjonshemmede, sette krav til tilsynsaktiviteten vår og sette kompetansekrav (basert på offentlige krav, vår erfaring og oppgaveløsningen). Beredskapsanalysen har som mål å håndtere restrisikoen når de forebyggende kravene er oppfylte. Det betyr at analysen skal gi de svarene vi trenger for å håndtere de uønskede hendelsene på en forsvarlig måte.
Håndtering av kartlagt risiko ved hjelp av forebyggendeanalyse og beredskapsanalyse.
Forebyggendeanalyse
En forebyggendeanalyse er ikke et etablert begrep eller en eksisterende analysemetode i brannvesenene i dag. Men, med tanke på høringsforslaget til ny forskrift om brannforebygging1 er dette en analysemetode som bør utvikles. I forskriftsforslaget under kommunens forebyggende plikter står det bl.a. at kommunen skal kartlegge risiko for brann (§ 14) og deretter planlegge det forebyggende arbeidet (§ 15).
Kartleggingen av risiko for brann kan gjøres ved hjelp av en tradisjonell ROS-analyse og beskrives i form av et risiko- og sårbarhetsbilde. Den påfølgende planleggingen av det forebyggende arbeidet kan så gjøres ved hjelp av en forebyggendeanalyse, der det med utgangspunkt i resultatet fra ROS-analysen (dvs. risiko- og sårbarhetsbildet) fastsettes satsningsområder for det forebyggende arbeidet. Basert på satsningsområdene angis det mål for det forebyggende arbeidet, og deretter vurderes det hvilke oppgaver og tiltak som må gjennomføres for å nå målene og hva som vil være nødvendige ressurser og kompetanse for kunne gjennomføre oppgavene og tiltakene på en god måte.
En metodikk for forebyggendeanalyse kan langt på vei følge prinsippene og fremgangsmåten til en beredskapsanalyse.
Beredskapsanalyse
Formålet med en beredskapsanalyse er grovt sett todelt2:
1. Fastsette hvilken ambisjon virksomheten skal ha for sin beredskap ved å angi hvilke uønskede hendelser vi skal etablere beredskap for å kunne håndtere (ytelsesrammer) og så sette krav til respons på og håndtering av de valgte hendelsene (ytelseskrav).
2. Identifisere hvilke ressurser (utstyr, personell, kompetanse o.l.) som er nødvendig for å kunne respondere tilfredsstillende og håndtere hendelsene innenfor kravene (dimensjonerende krav). Dette gjelder spesielt egne/interne ressurser, men vil også gjelde eventuelle behov og muligheter for eksterne ressurser og samarbeid med andre.
Ytelsesrammer
Med utgangspunkt i de uønskede hendelsene som vi har avdekket i kartleggingen (ROS-analysen, tidligere erfaringer etc.), samt myndighetskrav og eventuelle egne/interne krav, mål, ambisjoner o.l., fastsetter vi ytelsesrammene for beredskapen: hendelser som skal kunne håndteres full ut og følgelig etableres beredskap for.
I olje- og gassindustrien er det vanlig å betegne disse situasjonene som Definerte fare- og ulykkessituasjoner (DFUer)3, mens i landbasert industri brukes betegnelsen Nød- og ulykkessituasjoner (NUSer)4. Vi har imidlertid valgt å bruke begrepet Definert beredskapssituasjoner for de uønskede hendelsene og situasjonene som vår beredskap skal kunne håndtere. Eksempler på definerte beredskapssituasjoner kan være
– Hjertestans.
– Person som faller i sjøen fra en oljeplattform.
– Pågående skyting på skole.
– Brann i vogntog.
– Utforkjøring med buss.
– Brann i tunnel med 100 personer involvert.
– Oversvømmelse i boområde.
– Lekkasje av ammoniakk fra kjemikalielagringstank.
– Evakuering av boligområde.
– Ivaretakelse av fysisk uskadde og pårørende etter brann, ulykke e.l.
– Ebolaepidemi.
Når vi skal velge definerte beredskapssituasjoner og fastsette ytelsesrammene er det naturlig å velge de uønskede hendelsene som har høyest risiko (dette vil typisk være alvorlige «worst case»-hendelser), men også ulykkeshendelser av mindre omfang som inntreffer relativt ofte (som f.eks. hjertestans, trafikkulykke og tørrkoking) og situasjoner forbundet med midlertidig økning av risiko (f.eks. festivaler, idrettsarrangementer og cruiseskipsanløp)5. Det er fornuftig å gruppere relativt like hendelser inn under én definert beredskapssituasjon.
Alle de definerte beredskapssituasjonene vil til sammen utgjøre ytelsesrammene for beredskapen og danne det som kan kalles beredskapsområdet2. Beredskapsområdet vil altså inneholde alle hendelsene som vi etablerer beredskap for å kunne håndtere, mens hendelsene som ligger utenfor beredskapsområdet velger vi ikke å dimensjonere beredskapen vår etter. Vi vil selvsagt forsøke å håndtere disse hendelsene etter beste evne hvis de skulle inntreffe. Eksempel på en slik beredskap mange brannvesen velger ikke å dimensjonere seg for er redningsdykking, men skulle det skje en drukningsulykke vil de likevel forsøke etter beste evne å redde den forulykkede.
Beredskapsområdet er illustrert i risikomatrisen i figur 3 (et fiktivt eksempel). Her ligger hendelse nr. 1 (skogbrann), 2 (trafikkulykke med personbil), 4 (brann på sykehjem), 5 (bussulykke), 7 (terrorangrep i form av bombe) og 9 (boligbrann) innenfor beredskapsområdet, og det skal dermed etableres beredskap for å håndtere disse hendelsene. Hendelse nr. 3 (drukningsulykke), 6 (mindre personskade) og 8 (flyulykke) ligger utenfor beredskapsområdet og vil bare bli håndtert så godt det lar seg gjøre med beredskapen for de andre seks hendelsene.
Ytelsesrammene og beredskapsområdet illustrert i risikomatrisen.
Ved gjennomgang av de definerte beredskapssituasjonene kan vi se at noen beredskapssituasjoner er av samme type/kategori hendelse og derfor kan håndteres med så å si samme type beredskap – det er mest bare omfanget og størrelsen som skiller hendelsene fra hverandre. Vi kan da samle relativt like definerte beredskapssituasjoner i dimensjonerende hendelser. F.eks. så vil vi klare å håndtere en boligbrann hvis vi er dimensjonert for å kunne håndtere en brann på et sykehjem, og hvis vi er i stand til å håndtere en bussulykke med 40 personer klarer vi også en personbilulykke med 4 personer involvert. Av de seks hendelsene innenfor beredskapsområdet i eksemplet ovenfor vil vi få fire hendelser/situasjoner beredskapen dimensjoneres etter:
I. Skogbrann (hendelse nr. 1)
II. Trafikkulykke (hendelse nr. 2 og 5)
III. Bygningsbrann (hendelse nr. 4 og 9)
IV. Bombeeksplosjon (hendelse nr. 7)
Ytelseskrav og dimensjonerende krav
For hver av de definerte beredskapssituasjonene (og/eller dimensjonerende hendelser) fastsetter vi ytelseskrav og deretter dimensjonerende krav. Ytelseskrav er konkrete krav til ytelsen av/godheten på beredskapstiltakene som må iverksettes for å klare å håndtere hendelsene fullt ut, mens dimensjonerende krav er konkrete krav til utstyr, personell, kompetanse o.l. som må være på plass for å kunne håndtere hendelsene i henhold til ytelseskravene.
Det første vi må gjøre for å kunne fastsette disse kravene er å dele hendelsen og håndteringen inn i faser. Hvilken faseinndeling som er mest hensiktsmessig avhenger av type hendelse og beredskapsorganisasjon, og hva slags håndtering som skal gjennomføres.
Lunde deler en beredskapssituasjon inn i tre hovedfaser2:
1. Varsling og mobilisering: Mottak av varsel om hendelsen; alarmering og mobilisering av beredskapsorganisasjonen.
2. Håndtering og risikoreduksjon: Planlegging, iverksettelse og gjennomføring av aktuelle beredskapstiltak; beredskapsorganisasjonen er i innsats for å håndtere hendelsen.
3. Demobilisering og normalisering: Innsatsen avsluttes og ressursene tilbakeføres; beredskapsorganisasjonen gjør seg klar til nye hendelser.
Samvirkeaktørene i Rogaland LRS opererer med fem faser i forbindelse med øvelsesplanlegging6:
1. Varslingsfase
2. Utrykningsfase
3. Ankomstfase
4. Driftsfase
5. Nedtrappingsfase
Hvilke tiltak som vil være nødvendig å gjennomføre vil variere mellom de ulike fasene. For å identifisere hensiktsmessige tiltak er det til god hjelp å ta utgangspunkt i behovene i hver av fasene. Alle hendelser/beredskapssituasjoner vil generere ulike behov som må dekkes. Disse behovene skal deles inn i hjelpebehov, innsatsbehov og ledelsesbehov (se figur 4).
Behov som beredskapssituasjoner genererer.
Som eksempel på behov (og tilhørende tiltak) kan vi se på brann i en bygning bestående av tre etasjer og seks leiligheter. Hvis en person er sperret inne av brannen i en av leilighetene i tredje etasje vil vedkommende ha behov for hjelp til å komme seg ut. For å oppfylle dette hjelpebehovet vil det være behov for en røykdykkerinnsats, og gjennomføring av røykdykkerinnsatsen vil være tiltaket som fyller dette behovet. Videre vil det være behov for ledelse av røykdykkerinnsatsen for at denne skal kunne gjennomføres mest mulig effektivt og sikkert, noe en røykdykkerleder vil oppfylle ved å gjennomføre tiltaket røykdykkerledelse.
For å få konkrete og målbare ytelseskrav må vi i tillegg fastsette hvor lang tid det skal ta før ulike aktiviteter/gjøremål (altså tiltakene) er startet opp eller fullført. Med andre ord, vi må fastsette gjennomføringstid for hvert av tiltakene.
Dette kan f.eks. være hvor lang tid det skal gå før første bil er fremme ved bygningen som brenner, når ett røykdykkerlag er klar til innsats, når høydemateriell er på plass og klar til å evakuere personer, og hvor lang tid det skal ta for å gjennomsøke en enebolig for personer.
Ytelseskravene vil altså angi hvilke tiltak som normalt må iverksettes og hvor lang tid det skal ta før tiltakene er gjennomført. Disse kravene vil således fungere som godhetskriterier for håndteringen av hendelser.
Basert på ytelseskravene fastsetter vi dimensjonerende krav for å stille minimumskrav til beredskapen. Dette vil i hovedsak være krav til type utstyr, kvalitet på utstyr, antall personell, kompetanse til personell, og lokalisering av utstyr og personell. Dimensjonerende krav vil derfor være relatert til gjennomføringstid (hvor utstyr og personell må være lokalisert, og eventuell oppmøtetid for personell med hjemmevakt), ressurser (hva som er nødvendig av personer og utstyr), kompetanse (hvilken kunnskap og ferdigheter de ulike personene må ha for å kunne utføre aktivitetene/gjøremålene) og kvalitet (hvilken kvalitet og ytelse utstyret må ha).
Analyseskjema
Til å analysere de definerte beredskapssituasjonene og fastsette ytelseskrav og dimensjonerende krav kan analyseskjemaet vist i figur 5 benyttes. Først bestemmes beredskapsfasene, så beskrives behovene i hver av fasene, deretter angis nødvendige tiltak ut fra behovene og gjennomføringstid hvor hvert av tiltakene, og til slutt angis hvilke ressurser som er nødvendig for å kunne gjennomføre tiltakene innenfor tiden og hva som er nødvendig kompetanse/kvalitet til personell/utstyr.
Beredskapsanalyseskjema.
Ytelseskravene fastsettes ved å sammenfatte det som er relevant i forhold til gjennomføringen av innsatsen, altså de relevante forholdene fra Tiltak, Gjennomføringstid og Kompetanse/Kvalitet.
Dimensjonerende krav fastsettes ved å sammenfatte det som er relevant i forhold til utstyr, personell, lokalisering osv., altså de relevante forholdene fra Gjennomføringstid, Ressurser og Kompetanse/Kvalitet.
Oppsummering
For i det hele tatt å kunne etablere og opprettholde en god beredskap må vi først ha en formening om hva som er god beredskap. Dette hjelper beredskapsanalysen oss med å fastsette. Ved å stille konkrete ytelseskrav til håndteringen av de hendelsene vi har sagt at vi skal kunne håndtere fullt ut, får vi et sett med godhetskriterier som angir både hva som vil være god håndtering og god beredskap.
Det er sannsynlig at vi kommer ut for hendelser som vi ikke har greid å kartlegge og analysere. Vi har ikke hatt kunnskap eller evne til å finne disse hendelsene. Men, med beredskapsanalysen og de kravene vi fastsetter her vil vi etablert en allsidig beredskap som i svært mange tilfeller setter oss i stand til å håndtere uventede og uønskede hendelser på en akseptabel måte.
Referanser:
1. DSB (2014). Høring – forskrift om brannforebygging. Hentet 30. januar 2015 fra http://www.dsb.no/no/toppmeny/Aktuelt/Hoeringer/Horing—forskrift-om-brannforebygging/
2. Lunde, I. K. (2014). Praktisk krise- og beredskapsledelse: etablering av beredskap – potensialbasert beredskapsledelse – proaktiv stabsmetodikk. Oslo: Universitetsforlaget.
3. Norsk olje og gass (2012). Anbefalte retningslinjer for etablering av områdeberedskap. Stavanger: Norsk olje og gass.
4. NSO (2011). Risikoanalyse. Oslo: Næringslivets sikkerhetsorganisasjon.
5. Aven, T., Boyesen, M., Njå, O., Olsen, K. H. & Sandve, K. (2004). Samfunnssikkerhet. Oslo: Universitetsforlaget.
6. Samvirkeaktørene i Rogaland LRS (2014). Håndbok i øvelsesplanlegging (versjon 1). Utarbeidet for og av samvirkeaktørene Brann, Helse, Politiet, Sivilforsvaret, Heimevernet, Fylkesmannen og Frivillige Organisasjoners Redningsfaglige Forum (FORF).
COMMENTS